政策扩散中“政策再创新”的生成路径与内在逻辑 ？

政策扩散中“政策再创新”的生成路径与内在逻辑

——基于16个案例的定性比较分析

张海柱，林华旌

摘 要：公共政策在扩散过程中可能发生变化，由此产生了“政策再创新”这一政策扩散研究的重要议题。借鉴组织社会学相关理论，可以从组织内部因素、组织外部环境和组织间关系三个维度构建政策扩散中政策再创新问题的分析框架。运用清晰集定性比较分析方法对16个案例进行的研究发现，政策再创新存在“权威引导型”和“自主优化型”两种生成路径，合规性逻辑在其中都发挥着重要作用。同时，地方政府之间的竞争是政策扩散中政策再创新的内在驱动力，对合规性的追求则是政策再创新的重要逻辑。在此基础上，可以用“创新擂台赛”概念来对政策再创新的生成路径进行整合，从而更好地呈现地方政府进行政策再创新的行为逻辑。对创新“擂台赛”机制的考察有助于厘清政策扩散中政策再创新的生成路径和内在逻辑，也为理解地方政府竞争的行为逻辑提供了新的思路。

关键词：政策扩散；政策再创新；生成路径；地方政府竞争；定性比较分析

一、问题的提出

公共政策是国家治理的基本工具，与国家治理绩效紧密相关。改革开放以来，全球化、信息化与市场化的推进给国家治理带来了诸多挑战，中国各级政府通过公共政策创新等方式来回应治理需求。在一定程度上，改革开放可以被视为政府不断进行政策创新以及成功的政策创新在全国进行推广的过程，是一场长时间、大规模、多领域的政策扩散。就此而言，各级地方政府的政策创新及扩散被视为创造“中国奇迹”的重要原因，这也成为解读“中国之治”内在规律的重要视角。因此，当代中国公共政策的创新与扩散过程亟需公共管理学界进行具有中国话语意义的理论探讨。

当代中国的政策扩散呈现出许多复杂现象。一方面，从地方政府行为来看，既有“他山之石，可以攻玉”的良性学习借鉴，也有“淮南为橘，淮北成枳”的恶性跟风模仿；另一方面，从政策扩散的结果来看，“因地制宜”的灵活创新与“如出一辙”的僵化复制也是交织出现。以人才新政为例，部分地方政府不是盲目跟风，而是结合本地的营商环境、发展定位来调整人才新政的重心。例如2015年上海市颁布的《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，与其他城市政策相比充分发挥了自贸区的优势，通过强化市场的作用来实现对人才的激励，弱化了行政机制的干预。由此可见，政策扩散并不意味着政策创新的无差别传播，政策扩散的过程也可能是政策实现“再创新”的过程。同样，随着地方政府的职能重心从经济发展转向兼顾经济发展、社会建设与生态保护等多领域，诸如“网格化管理”“智慧城市”“河长制”等与社会建设、生态文明建设有关的政策，在扩散过程中也出现了许多创新性的政策安排，从而使政策能够更好地解决现实问题，提高治理绩效。

基于上述情况，本文所关注的问题是：哪些因素会促成“政策再创新”现象的出现？这些因素如何组合成为“政策再创新”的生成路径？此外，政策扩散中的政策创新（即本文所谓的“政策再创新”），与央地关系等传统视角下的政策创新现象相比，其产生的内在逻辑有何差异？

为了回答上述问题，本文首先对政策扩散中的“政策再创新”进行界定，进而基于组织分析视角构建本文的分析框架；接着，运用清晰集定性比较分析方法对16个案例进行研究，分析政策再创新的组合路径；最后，将政策再创新与地方政府竞争问题进行关联，提出“创新擂台赛”的概念框架，用以解释地方政府在政策再创新中的行为逻辑。通过研究不同类型、不同政策属性的政策在扩散过程中的变化规律，有助于进一步提炼我国政策扩散的特征，为推动先进经验的再创新和有效扩散提供借鉴，从而更好地服务于国家治理进而丰富“中国之治”的内涵，这也是本研究旨在回应的现实关切。

二、文献述评与分析框架

2.1文献回顾与评析

政策扩散（Policy Diffusion）是公共政策领域的重要研究议题，已有研究主要探讨了政策扩散的概念、影响因素和机制等问题。梳理已有文献，可以发现政策扩散的影响因素主要有以下三种研究路径。其一，以公共政策扩散这一宏观现象为研究对象，归纳总结政策扩散机制，包括学习、竞争、模仿、强制和社会建构五种，其中前三种属于政策制定者主动推动政策扩散的机制，后两种是政策制定者被动接受政策扩散的机制。其二，以个案或某一类政策为研究对象，从组织视角进行分析，如结合组织合法性理论分析舆情回应政策文本中的趋同现象，或运用组织社会学的条块差异理论来分析政府内部的组织与结构差异对政策扩散的影响。其三，通过小样本案例，立足于环境、行动者等相关因素来提炼政策扩散的模式。这些研究为政策扩散理论谱系勾勒出了大致轮廓，为我们理解政策扩散问题提供了有益经验和思路启发。

亦有学者基于政策扩散的影响因素，对政策扩散的结果进行了探讨。Walker最早将扩散结果区分为采纳和不采纳。然而，这一区分是对现实的过度简化，无法解释经验世界中出现的许多不同的扩散结果。在后续的研究中，许多学者针对政策扩散的结果进行了更为细致的类型划分。例如，Rose将政策趋同划分为复制（copy）、效仿（emulation）、混合（hybridization）、合成（synthesis）、启发（inspiration）五种类型，但对于每种类型的具体含义和实践形态没有给予进一步说明，导致分类缺乏指导意义；Hall等依据政策工具、类型和政策目标进行了区分；Strebel依据可见性（visibility）和事实性（facility）两个维度，将政策扩散结果划分为工具性采纳、观念性采纳、象征性采纳和消极采纳四种；Liu依据政策目标、政策内容和政策工具将政策扩散划分成三个阶段，指出政策扩散是一个动态、复杂、多阶段的过程，并结合案例分析每个阶段的不同扩散结果，对中国情境下政策扩散的过程和结果等问题进行了深刻且富有启发意义的回答。不过就现有研究来看，多数学者会有这样一个预设：政策本身在扩散过程中是“静态”的，政策扩散可以被视为一个模仿、复制或采纳新政策的过程，也即Bennett提出的“政策趋同”（Policy Convergence）现象。尽管政策扩散只是政策趋同的必要条件，扩散并不必然带来趋同的结果，但已有研究还是忽视了对一项政策在扩散过程中的变化及其逻辑的深入研究，以及创新采纳后的执行情况。

此外，受组织社会学新制度学派影响，亦有研究从“组织趋同”的视角来分析政策趋同的成因，认为在组织环境的制约下，组织会为了获取合法性而采用符合制度环境的组织结构和行为，由此导致政策的趋同。事实上，经验世界中几乎不存在普遍适用的规则（one-size-fits-all），公共政策总是在实践中被不断修正。Boehmke等指出政策扩散过程中还有“Policy Reinvention”（国内有“政策再造”和“政策再发明”两种译法），即地方政府在采纳某项创新政策时，会结合实际进行调整，从而形成具有自身特色的新政策；国内外也陆续出现了“政策再生产”、“政策再建构”、“政策异化”等相关概念。总体而言，现有研究对政策扩散中政策再创新的具体界定及其生成路径的研究还有待丰富和深入。因此本文对“政策再创新”的阐释和分析可以为政策扩散研究提供知识增量。

2.2 分析框架

“政策再创新”是指在政策扩散中政策的后期采用者对原有的创新政策进行修正而形成新政策的现象。前文已有提到，Boehmke等学者认为在政策扩散期间，政策的后期采用者会修正原有政策，并将这一现象概括为“Policy Reinvention”。这与本文界定的“政策再创新”基本相同。而本文没有选择使用这一术语，原因在于policy reinvention强调的是“创造”（invention），突出的是首创性，而非“创新”所强调的应用性。

研究政策再创新，主要目的不仅在于对政策扩散结果的形成进行理论梳理，更重要的意义在于关注一项政策被采纳和实际执行后所产生的绩效。此外，概念要具有可操作性，指向现实世界中能够观察与证实的现象。因此，本文以政策的构成要素为基础，结合“公共政策质量”的内涵体系，并立足于中国情境，尝试对“政策再创新”的概念进行更具可操作性的界定。

Bennett曾指出，目标、内容与工具三要素构成了一个完整的政策，这个观点颇具影响力。但严格来说，政策内容是一个相对宽泛的概念，包括了政策目标和政策工具，不适合单独成为政策再创新的界定维度。此外，政策再创新不同于带有消极属性的政策“异化”，它所指向的是一个“好政策”。高质量的公共政策应具有回应外部环境、合情合理合法、关照利益相关者、执行的有效性和合乎政策目标五个特征。政策扩散研究也需要关注政策采纳后的政策执行效果，以排除政策的“虚假扩散”或“象征性执行”等情况。因此，本文首先通过政策工具要素来判断政府是否进行了“再创新”，在此基础上综合考量政策目标与政策执行结果，来具体衡量一项政策是否属于“政策再创新”。其中，政策工具指政府推行政策、实现政策目标的方法或手段，例如实施手段、评估标准、问责机制等。在政策扩散过程中，地方政府需要结合本地情况来对政策原型进行取舍调整，而不能照搬照抄，这是判断政策再创新的首要条件。而政策目标是指实施或创新该政策的宗旨或目的，是政府为解决特定政策问题而期望实现的理想状态。与此同时，政策也需要得到有效执行，以准确实现政策目标，避免政策“空转”等政策失灵的情况。在本研究中，只有同时符合上述标准，才是一项政策再创新。

组织社会学的新制度主义将组织环境分为技术环境与制度环境。其中，技术环境要求组织遵循效率机制，关注组织内部的因素；制度环境强调合法性机制，即组织应遵循法律法规和社会规范，从组织外部的角度强调环境对组织的约束。除了新制度主义提供的组织内外部视角之外，在压力型体制和地方政府竞争机制的影响下，纵向（如上级政府的命令和支持）和横向（如同级政府的竞争压力）政府间关系也会在一定程度上形塑组织行为。同时，有学者指出可以将既有研究中政策扩散影响因素的理论视角概括为三种模型，分别是内部决定模型、水平影响模型和垂直干预模型。其中，内部决定模型关注的是政府自身内部的特定因素对政策扩散的影响，如经济、政治、历史传统、领导人特征、政策网络等；水平影响模型认为政策扩散的驱动力主要来自于没有隶属关系的政府；垂直干预模型则重视上级政府的作用。这三种模型实际上也是从组织分析视角出发来探究政策扩散的影响因素。由于公共政策是政府选择的“作为”或“不作为”，政府在政策生命周期中扮演着关键角色，从政府视角切入更有助于厘清影响政策扩散的根源，并能够立足中国情境理解政策扩散现象。总体来看，既有研究主要从组织间关系、组织内部因素和组织外部三个维度选取变量对政策扩散的影响因素进行了研究，下文将依次对三个维度进行考察。

（1）组织间关系

政策主体是政策生命周期中的重要部分，政策主体间的互动会对政策扩散的时间和路径等产生重要影响。从组织间关系来看，影响政策扩散的因素主要包括上级政府的指令或压力、中央政府的政策信号、地方政府之间的竞争（邻近政府的政策采纳）等，本文将其分别提炼为“行政指令”、“政策信号”与“横向竞争”。

“行政指令”（上级政府的指令或压力）强调行政指令机制的作用，这是我国政策扩散的主要机制之一，上级政府可以通过行政指令来推动政策扩散。“政策信号”指中央政府出台某项政策文件，或是通过实际行动表现出对某一领域的重视（如对政策试点情况的反馈等），此时即使没有明确对某一地方政府施加行政压力，地方政府仍会选择积极响应。“横向竞争”（地方政府之间的竞争）反映的是我国政策扩散存在的“邻近效应”，即同一区域内的地方政府之间会相互竞争，一方的政策创新或采纳会给另一方造成压力，相邻城市之间的影响会更加显著。在中国情境下，“政策信号”和“横向竞争”发挥作用的重要前提是激励机制，即中央对地方的人事控制。

（2）组织内部因素

从组织内部因素来看，已有研究对地理位置、城市行政级别、人口规模、人口密度、经济总量、人均收入水平、产业结构等行政区域自身特征和行政区域内的经济社会特征以及政治流动、政策主导者的年龄、政府经验等进行了探讨。行政区域自身特征和行政区域内的经济社会特征都容易理解，也不存在概念上的争议，因此不需展开解释。本文认为更加重要的是政府官员自身的特征。在已有研究中存在“政治流动”、“官员调任”、“政策主导者的年龄”等关联性较强的变量名称。有学者指出可用“年龄”、“来源职位”、“任期”和“离任职位”这四个制度参数来描述政治流动，但也有学者根据所研究的政策特征单独选择其中一个制度参数作为变量。一般认为，在政策扩散过程中，主政官员作为政策的采纳或制定主体，将会发挥比其他主体更为重要的作用。地方主政官员是政策扩散过程中的重要行动者，官员的异地调任则是政策扩散的驱动因素之一。被调任的官员通常具有“冒险精神”，敢于改革创新，即所谓的“新官上任三把火”效应。因此本文认为“官员调任”属于影响政策扩散的重要组织内部因素。另外本文认为“政府经验”也是与此相关联的重要因素，因为一个地方前期的政策经验可以反映地方政府采纳某项政策的意愿，且具备前期政策经验的地方政府更容易推进政策创新。

（3）组织外部因素

从组织外部因素来看，影响政策扩散的主要因素包括公众舆论、公众需求（社会需求）以及政策企业家、政策网络等。“公众舆论”和“公众需求”强调社会建构对政策扩散的影响，即公民会通过媒体、政府信箱等渠道来反映自身诉求，从而影响政策扩散。“政策企业家”和“政策网络”关注的是利益集团、专家或公民组织产生的影响。目前，政策企业家的内涵具有多样性，包括政府体系内部的政府官员和政府体系外部的政策参与者，他们在政策扩散过程中均发挥着重要作用。借鉴现有研究，本文主要关注“社会需求”与“政策企业家”这两个影响政策扩散的组织外部因素。

综上所述，本文以行政指令、政策信号、横向竞争、官员调任、政府经验、社会需求、政策企业家等7个条件作为变量，构建起“组织间关系-组织内部-组织外部”三个维度共同构成的政策再创新分析框架（图1）。本文没有选用的条件变量包括反映行政区域内经济社会特征的因素，如人口规模、经济总量等，以及政策主导者的一些个人特质。之所以如此，主要原因包括两个方面。第一，考虑到研究中使用的定性比较方法对变量数量有限制，且人口规模、经济总量等反映行政区域内的经济社会特征的因素更适用于分析同一类型的政策，因此本文不考虑这些因素。第二，政策主导者的个人特质过于微观，也不容易判定。而本文保留的“官员调任”这一影响因素更加容易判定，且国内外学者已对其进行过深入且扎实的研究，部分研究结论对于本文的分析思路有着重要的启发意义。

需要说明的是，本文选择变量时参考的主要是以政策（创新）扩散为研究主题或研究对象的文献，而暂不考虑公共政策过程的其他阶段。之所以如此，主要原因是政策议程设置、政策执行、政策变迁等政策过程与政策扩散的情境或场域有较大差异，这些研究中提到的影响因素不适合直接用于政策扩散研究。以“焦点事件”因素为例，虽然焦点事件对政策议程的触发具有重要影响这一观点受到广泛认可，但也有研究指出焦点事件对于政策议程的触发存在失灵的情况。同时，通过对经验世界的观察，也可以发现焦点事件在政策扩散中的作用往往并不显著，例如河长制、人才新政等政策的扩散更多是本文选取的其他影响因素共同作用带来的结果。然而，这并不意味着本文认为焦点事件等其他没有被选为变量的因素不会影响政策扩散，只是由于这些因素发挥作用的概率相比本文选取的其他因素要小很多，更适合单案例深描的质性研究。对于量化或是QCA研究，这些因素往往会因为影响不显著而在结果分析中被舍弃。故本文只选择前述7个相对更重要的、也更有解释力的变量，以减少不相关变量对路径组合分析的干扰。

三、研究设计

3.1 研究方法

本文选择定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，简称QCA）中的清晰集定性比较分析方法（Crisp-Set Qualitative Comparative Analysis，简称csQCA）来探究政策再创新的生成路径问题。该方法由Charles C. Ragin提出，通过结合布尔代数和集合论，从原因角度寻找案例的共同特征进而考察多个不同的条件变量如何以组合的形式影响最终的结果。QCA的分析对象通常具有“一果多因”的复杂关系，该方法能对不同因果关系组合的覆盖率做出计算，主要包括清晰集定性比较分析和模糊集定性比较分析（fsQCA）等。

本文选择csQCA作为研究方法，主要包括三方面原因。第一，根据前文的分析框架，政策再创新是组织内外部和组织间关系各种影响因素综合作用下的产物，其因果关系较为复杂，并非单纯的线性相关关系。而QCA的组态分析方法对组织采取整体分析视角，更符合组织现象的相互依赖性和因果复杂性等特征。第二，本文选取的案例数目较少，不适合大规模的统计分析，而QCA的优势在于对中小规模样本的分析。第三，本研究对前因条件的判定是“是”或“否”，结果的判定标准是政策再创新的“存在”或“不存在”，属于典型的定类变量，符合csQCA的二分定量标准，因而没有选择使用fsQCA。

QCA具体的分析和操作步骤包括：（1）选取典型案例；（2）前因和结果条件的选择及编码；（3）构建真值表；（4）必要条件检测；（5）条件路径组合分析。本研究将遵循该流程依次展开。

3.2 案例选择

QCA方法对案例选择的要求是兼顾“最大程度的相似性”和“最大程度的异质性”，这也是本文案例选取时的重要原则。在此基础上，基于研究主题的考虑，本文所选择的案例要求满足如下条件。（1）案例的典型性。相关政策需在全国范围内进行扩散，且针对的问题情境要在国家层面上具有普遍性。（2）案例的异质性。本文预设的是地方政府面临“多目标情境”，同类案例具有明显的同质性，难以提取变量，因此要兼顾经济、民生、生态等多领域案例。（3）案例时间不早于2012年。为了尽可能确保所选案例处于相似的政治环境中，政策颁布时间要在党的十八大（“五位一体”理念正式提出）以后，以减少国内政治大环境的显著变化对地方政府行为的影响。（4）案例资料的可获得性。QCA要求具备充分的资料对案例加以解释，因此选择媒体公开报道过的且已有诸多文献进行研究的事件。依据这些标准，本研究最终选择了16个案例（表1）作为考察对象。

在上述16个案例中，有10个符合政策再创新的标准，其余6个则属于政策趋同的情况。具体政策类型涵盖了人才新政、社会保障（住房保障、积分入学）、城市管理（多规合一、垃圾分类）、生态保护（河长制、湾长制等）等多个领域。虽然上述政策类型无法覆盖全部政策领域，但均回应了国家治理中的关键议题，而且都在全国范围内进行了扩散，因此属于政策扩散议题中具有代表性的政策类型。另外，由于需要对变量的存在与否进行准确判断，因此在选择每一种政策类型下的具体案例时，除了考虑政策制定主体（行政级别）、政策创新程度（再创新或趋同）等方面的差异外，还确保所选案例均有3篇以上的学术论文进行研究，同时可通过政府网站、媒体报道等渠道进行交叉验证。此外，针对部分案例，笔者也进行过多次调研并获取了较为丰富的一手资料。

3.3 条件选择与编码

（1）行政指令。我国政治行政体制具有明显的回应性威权特征，中央或上级政府的行政指令对辖区内政策的扩散能够起到显著的推动作用。本文将中央或上级政府通过法律法规、政策文件等形式要求下级政府进行政策试点或采纳某项政策的情况视为存在行政指令，赋值为“1”。

（2）政策信号。政策信号是中央或上级政府向下传达的一种引导性或激励性信息，它本身不具有强制性，但是能够对地方政府采纳某项政策或进行政策创新的行为产生重要影响。本文将中央或上级党政机关通过五年规划、工作报告、领导人讲话等方式传递政策精神且没有对下级政府发布强制性指令的情形视为存在政策信号，赋值为“1”。

（3）横向竞争。地方政府的某项政策创新会对同级政府带来竞争压力，这也是政策扩散的重要影响因素。已有研究指出地方政府会通过选择与其他同级政府不同的政策工具来对政策进行创新，以期在政策扩散中获得优势。本文将多个同级地方政府采纳某项政策的情形视为存在横向竞争。也即，除了政策的“首创地”之外，还应存在至少一个同级政府采纳了该政策，如此则赋值为“1”。

（4）官员调任。新晋官员往往具有改革创新的魄力，也更加倾向于通过政策创新来树立权威。本文将政策采纳前半年时间内，地方政府或政策制定部门的党政一把手出现变更的情形赋值为“1”。

（5）政府经验。在政策扩散过程中，如果地方政府对某一政策领域进行过前期调研和经验积累，则更容易基于本地的资源禀赋等优势来实现政策的再创新。本文将地方政府在采纳某项政策前出台过与解决该领域问题相关政策的情形视为具有政府经验，赋值为“1”。

（6）社会需求。社会公众的利益诉求会推动地方政府进行政策采纳或创新。本文主要通过新闻媒体报道、政府信箱中的意见反馈、人大和政协代表的议案提案来判断某地是否存在相关的社会需求，如果存在则赋值为“1”。

（7）政策企业家。政策企业家的推动或倡议能够对政策制定或采纳产生直接影响。本文的政策企业家不考虑政府官员，特指社会组织、企业、专家学者等能够对政策创新提供智力、技术等方面支持的主体，如果存在则赋值为“1”。

此外，政策扩散的结果包括政策再创新、政策趋同或政策异化等情况，本文将政策再创新赋值为“1”，其他情况则赋值为“0”。如前所述，政策再创新的判定将综合考虑政策工具、政策目标与政策结果多个方面。

综上所述，本文对条件和结果的赋值标准如表2所示。

在此基础上，本文按照上述编码赋值标准对16个案例中的7个变量逐一进行人工赋值，并将原始数据整合为真值表（表3）。

四、结果分析

4.1 单因素的必要性分析

根据QCA的一般分析步骤，在分析结果的条件组合前需要进行单因素的必要性分析（表4）。QCA认定，在单因素必要性分析中，一致性大于0.9的因素是事件发生的必要条件，一致性大于0.8的因素是事件发生的充分条件。

由表4可知，“社会需求”的一致性大于0.9，且覆盖率达到约0.67，可以认为它是政策再创新的前提。“政府经验”的一致性大于0.8，是政策再创新的充分条件。除“社会需求”外，不存在其他一致性超过0.8的条件，这表明政策再创新需要多个条件的共同作用。也即，组织间关系、组织内部和组织外部三个维度中的相关因素需要通过一定的组合作用才能产出政策再创新。

4.2 路径组合分析

QCA为条件的路径组合分析提供了复杂解、中间解和简单解，其中复杂解可以较为完整地呈现前因条件的组合关系，并排除反事实的条件组合，因此本文选择复杂解作为分析结果。表5是覆盖率最高的条件路径组合，可以发现在这些路径中，政策信号是政策再创新的重要因素。根据布尔代数的运算规则，组合2、3可简化为：～行政指令*政策信号*官员调任*政府经验*社会需求。

由此，政策再创新的两条生成路径分别为：（1）行政指令*政策信号*～横向竞争*～官员调任*政府经验*社会需求*～政策企业家；（2）～行政指令*政策信号*官员调任*政府经验*社会需求。根据政策扩散的前提条件（强制/自发）、组织内外部因素存在与否的组合情况，本文认为可以将政策扩散中政策再创新的生成路径概括为“权威引导型”和“自主优化型”两种类型。同时，在得出政策再创新的路径组合后，本研究将结果变量设定为“negative”，得出了没有产生政策再创新情况的路径组合。其中，覆盖率最高的路径组合是“横向竞争*～官员调任*政府经验*～政策企业家”，以天津的“海河英才”政策（编号2）、连云港的河长制（编号14）等为代表。

在对政策扩散中政策再创新的生成路径进行提炼的基础上，下文将结合典型案例对两条路径进行具体考察。

路径1：权威引导型

“权威引导型”路径表明，上级政府主要凭借政治权威或行政指令等强制方式推动政策扩散，这使得地方政府在很多情况下可能是被动采纳某项政策。然而，对于一些地方政府而言，基于解决当地所存在的特殊社会问题的需要，也会尝试结合自身经验和当地行政生态对政策原型进行再创新。典型案例包括2014年上海市的“共有产权住房”政策（编号3）等。

2010年11月，江苏省淮安市首创了共有产权房政策，旨在解决城市“夹心层”的住房难题，这一改革创新获得了住建部的肯定。2014年4月，住建部发布《关于做好2014年住房保障工作的通知》，首次明确“探索发展共有产权住房”的任务，并确定北京、上海、成都等6个城市作为共有产权住房的试点城市。基于住建部的试点要求，上海市出台了《上海市共有产权保障住房管理办法》，其中明确了共有产权住房是经济适用房的种类之一。同时，上海市在价格管理方面进行了更为细致的规定，采用了更为科学合理的“三种价格、两次定价”的政府指导定价方式，对淮安的共有产权房政策进行了再创新并取得了积极的成效。

通过政策梳理，可以发现共有产权住房政策在全国范围内的扩散呈现出“M”型学习扩散路径。上海是在被中央指定为试点城市后才正式颁布了共有产权住房政策，处于该政策扩散第二阶段的早期，面对的主要是中央政府的试点期望，同级政府的竞争压力尚未出现。但由于政策原型本身具有极强的淮安特色，且上海的保障住房局面也与本地的财政支出结构、从业人员结构特征等息息相关，因此需要结合原先的经济适用房政策和淮安的共有产权住房政策，来对本地的共有产权住房政策进行再创新。

而对于案例4即成都市共有产权住房政策而言，则存在不同情况。尽管成都也同样处于政策扩散第二阶段的早期，也面临着保障房建设资金匮乏的难题和较大的住房保障压力，但成都市的共有产权住房政策更多是基于其原有的经济适用房政策，在参考淮安和上海的模式的基础上进行了简单完善，而在政策工具方面没有任何创新。从条件变量角度看，造成上海与成都政策扩散结果差异的原因主要在于政府经验。在2012年，上海对共有产权住房政策进行了“有限产权”方面的初步探索，积累了一定的经验。这是上海能够先于成都等其他城市在政策扩散过程中更快地进行政策再创新的重要因素。而且上海的政策再创新也取得了显著的成效，住建部于2017年发文支持上海深化发展共有产权住房试点工作，足见上海经验的可推广性。

路径2：自主优化型

“自主优化型”路径表明，尽管上级政府没有强制要求采纳某项政策，同时也没有其他同级地方政府先行采纳该政策，地方政府仍然会为了解决社会问题而主动采纳该政策。基于先前在该政策领域积累的相关经验，且受“新官上任三把火”效应的影响，以及在党政一把手的创新动力引领下，地方政府会结合自身经验和当地的治理需求，为政策原型注入地方特色和地方智慧，从而实现政策再创新。典型案例包括2013年厦门市出台的“多规合一”改革方案（编号8）、2017年青岛市推出的“湾长制”（编号16）等。

“多规合一”改革旨在协调国土、环保等多个部门的规划体系，以期制定标准统一的城市规划。早在2003年，国家发改委即要求苏州、宁波等六个城市进行“三规合一”改革试点。面对空间规划冲突带来的土地指标不能有效使用、审批效率低下和容易引发公众不满情绪等问题，厦门市委市政府基于2011年审批改革实践以及前述试点城市的探索经验，积极邀请专业团队编制规划，并充分汲取专家团队意见和1302条市民意见，于2013年正式出台了《美丽厦门战略规划》。该规划旨在推动多部门的规划统筹，建立“一张蓝图、一个平台、一张表、一套机制”的“四个一”体系，以提高行政审批效率和城市治理能力。总体来看，厦门市的“多规合一”方案体现了鲜明的现实问题导向，旨在“为问题寻找一个工具”。而且厦门的改革也在业务协同、技术支持等方面进行了许多新探索，并取得了显著成效，因而符合政策再创新的判断标准。

“自主优化型”路径的另一典型案例是青岛市的“湾长制”。尽管湾长制概念是由青岛市于2017年8月首次提出，属于海湾环境保护的政策创新，但通过政策文本和具体实践的考察可以明显发现，湾长制在指导思想、组织体系、督查督办制度等核心内容上与“河长制”并无本质区别。因此可以把湾长制置于河长制政策扩散的场域下，将其视为扩散过程中的再创新。从政策扩散中政策再创新的角度来理解湾长制，可以发现合规性逻辑在政策再创新的重要作用。为了解决海湾环境治理的现实困境，青岛市政府充分借鉴了各地实施河长制的经验，并利用中央对河长制组织形式和原则理念的肯定以及中央确定的“一城一策”的政策试点城市身份，将河长制政策原型的对象置换为海湾，进而效仿了河长制中的“市-区（市）-镇（街道）”组织体系与运行机制等关键内容。与此同时，青岛市根据海湾的特性在机构设置、目标考核等方面进行了相应的调整，以期更好地解决海湾环境问题。从政策效果来看，这种通过关联河流和海湾的共性进而实现的政策再创新，不仅增强了政策合规性，还能降低创新的潜在风险。

需指出的是，并非所有地方政府都对河长制进行了政策再创新。以江苏连云港（编号14）为例，连云港河湖众多，地方政府对治理河流污染进行了诸多探索。2007年江苏无锡首推河长制，随后宿迁、盐城等4个地级市先后跟进。到了2012年，江苏省政府明确要求在全省推行河长制。面对省政府和同级地方政府竞争的压力，连云港只是基于省政府命令而采纳了河长制，并没有进行政策再创新。这主要是由于连云港的污水排放问题并不突出，而且缺少专家学者等政策企业家的支持，因此缺乏再创新的内在动力。

五、“创新擂台赛”：

政策再创新的内在逻辑

前文分析表明，可以根据政策扩散的前提条件来区分政策再创新的不同路径。权威引导型和自主优化型的政策再创新，都是以政策原型为依托来增强创新的合规性，以此来降低政策再创新所伴随的风险或不确定性。而地方政府进行政策采纳或政策再创新，不仅仅是为了响应上级号召或解决现实问题，其最终指向在于通过“创新”及其产生的政策效果来打造“创新政绩”。也即，地方政府要借助于特定领域治理绩效的产生来向上级政府传递积极信号。因此，政策再创新的根本逻辑还是在于“政绩-晋升”的激励。然而，围绕政策再创新而展开的竞争更加注重的是“合规性”，这与效率主导的“为增长而竞争”与“为创新而竞争”两种地方政府竞争的逻辑存在显著差异。

在组织理论中，隐喻（metaphor）常用于构建新理论，实现知识增进。由于政策扩散是地方政府竞争的表现之一，且已有一定数量的研究通过政府竞争来解释政策创新，因此本文提出“创新擂台赛”概念（图2）来对政策再创新的内在逻辑进行整合。

具体而言，“擂台”与“攻擂者”两个要素是对中国地方政府竞争这一行为的简化和具象。分税制改革后，中央政府与地方政府之间的关系呈现M型结构，地方政府被赋予了半自主权力，加之中央可以通过一整套绩效考评制度来约束地方政府，“名与实”逻辑背后是对上负责的机制。基于此，地方政府会围绕吸引具有流动性的要素或政治上的利益而展开竞争，以增强各区域经济体自己的竞争优势。其中，公共政策也是政府竞争的重要领域，中国公共政策扩散中存在着“相互看齐”的竞争机制。从竞争机制角度看，目前存在“为增长而竞争”和“为创新而竞争”两种主流解释。“为增长而竞争”包括晋升锦标赛、标尺竞赛等模式。竞争的前提是行政分权和财政包干，即“中国特色的联邦主义”；竞争的动力是经济收益和由此产生的政治绩效。随着社会结构、制度与机制的演变，“增长竞争”不再具有优势，而处于报酬递增与成本下降阶段的“创新竞争”则成为地方政府的优先选择，社会创新日益成为新的竞争标的，即“为创新而竞争”。易言之，中国的经济发展模式和治理逻辑是地方政府竞争的前提，也是“擂台”搭建的基本条件。然而由于地方政府之间处于多任务竞相追逐的状态，这两种解释无法有效整合地方政府竞争的行为逻辑。而且由于政策再创新不具备可量化的指标，因此擂台赛中的“攻擂者”还具有以下特征。第一，在多数情况下，地方政府可以自主决定是否参与竞争，即是否进行政策再创新。第二，竞争标的是再创新的政策内容以及显著的政策绩效，“攻擂者”的主要任务是创新政策并将政策推向台前（即中央政府的注意力范围内）。创新擂台赛中的“擂主”是产出政策原型的地方政府，由于本文的分析重点在于政策再创新的过程，故不考虑“擂主”的行为逻辑。

“攻”、“守”战术则是对组织逻辑和政府官员行为逻辑的整合和具象。“攻”对应的是效率逻辑和邀功行为。政府创新某一政策是出于对组织运转有效性的考虑，即效率逻辑。倘若政策再创新取得成效，主政者更可能获得晋升机会。在中国的政治体制下，邀功主要表现为政府官员对政治晋升的追求。在创新擂台赛中，政府经验和官员调任为地方政府提供了进行政策再创新的先行条件。一方面，具备相关经验的地方政府对于如何解决某一政策问题有着更为深刻的认知和理念，也掌握着丰富的政策工具，更容易发现解决问题的新举措、新思路。另一方面，官员调任中新晋官员往往更具改革意识，也可以带来新的政策理念，从而更易于推动政策再创新。

“守”对应的是合规性逻辑和避责行为。地方政府采用某项政策一方面是为了提高其在制度环境中的合规性，维护社会秩序与规范，另一方面则是要通过政策学习来解决辖区内的社会问题。在此过程中，地方政府会注意通过政策再创新来实现政策的因地制宜，以此降低政策改革带来的风险。例如在中央对义务教育问题的要求下，江苏常州武进区为了解决外来务工子女入学问题（编号7），主动请缨向广东学习借鉴，以填补在积分入学政策方面的空白。对此，当地积分办工作人员曾表示：

“中央政策不能违背，要求（以）公办学校接纳为主，但是学校容量不够，造学校又来不及。2014年之前，一到招生时间教育部门就头疼，教育上访事件也多。后来就想看看全国有什么好的政策或经验可以借鉴，发现广东他们在弄积分制入学，区教育部门就向区政府打报告，提出武进仿效广东实行积分制。”

总体来看，在现有关于官员激励、地方政府竞争等问题的研究中，强调增长竞争的锦标赛概念框架占据重要地位，标尺赛、行政竞标制等也有较强的解释力。而本文的“创新擂台赛”概念所揭示的地方政府行为逻辑与前述概念相比，主要存在以下三方面的不同。

其一，“创新擂台赛”强调对主体治理目标和非主体治理目标进行整体分析。一般而言，不同类型的政策所针对的治理目标往往存在差异。例如本文所选的案例中有重视社会公平的住房保障政策、关注环境保护的规制政策，也有通过给予人才优惠以促进经济发展的分配政策等。然而针对这些不同类型的政策，QCA的条件路径组合表明地方政府并没有明显的创新意愿差异，在经济发展、环境保护、社会民生等各个领域都有地方政府进行了政策再创新行为。这在一定程度上表明，随着地方政府职能重心从经济发展转向社会建设、生态保护等多领域，地方政府需要兼顾多种治理需求并提升治理能力。

其二，在“创新擂台赛”中，地方政府自主决定是否进行政策再创新。由图2可知，一项政策在特定范围内进行扩散本身就意味着“擂台”的搭建，但“攻擂者”是否出现取决于组织内外部因素的共同影响。现实表明，并非所有的政策扩散都能产生政策再创新。相反，按照新制度学派的“组织趋同”观点，政策趋同往往成为政策扩散的常态，例如几乎是千篇一律的舆情回应政策。但是，在政府经验、官员调任、社会需求、政策企业家等组织内外部因素的共同作用下，地方政府可能会选择通过政策再创新来回应社会难点问题，并向上级政府发送积极的政绩信号。

其三，擂台赛的竞争标的是没有可量化指标的政策再创新，竞赛的评判标准是政策再创新在经济、民生、环境等领域产生的治理绩效。例如2013年厦门的“多规合一”改革方案，既保障了民生项目的顺利落地，也推动了管理型政府向服务型政府的转变，同时还吸引了诸多城市前来考察学习。此外，住建部也在厦门召开了“多规合一”试点工作现场会，向全国总结和推广“厦门经验”。这些均表明厦门的政策再创新取得了显著的治理绩效。政策产出的治理绩效能带来的潜在收益是地方政府进行政策再创新的重要激励。

因此，“创新擂台赛”是对地方政府进行政策再创新行为的抽象和隐喻。该概念所意在描述的是，当地方政府置身于中央政府的治理目标引导、上级政府的压力传导、同级政府间互相竞争与学习的场域中时，它们会出于经验积累或是树立权威的目的，并以解决社会问题或有社会力量的支持为理由，选择进行政策的再创新以追求治理绩效并规避创新风险。

六、结论与讨论

本文从组织分析视角出发，构建了政策扩散中政策再创新的分析框架，通过对16个案例进行定性比较分析，得出了政策再创新的生成路径。在此基础上结合政策扩散的竞争机制，将两条路径进行整合，讨论了地方政府进行政策再创新的行为逻辑。本研究主要得出了以下结论。

第一，尽管在组织社会学的新制度主义视角下，“组织趋同”不可避免会使政策趋同成为政策扩散中的常态现象，但通过对复杂政策实践的观察可以发现政策扩散中存在大量的政策再创新现象。基于组织分析视角，本研究认为可以从“组织间关系-组织内部-组织外部”三个维度来分析政策再创新的影响因素。

第二，政策再创新的路径可分为“权威引导型”和“自主优化型”两种。需指出的是，在两种路径中，合规性逻辑都扮演重要角色。一方面，地方政府充分利用具有合规性的政策原型，通过注入地方特色、目标置换等方式实现政策再创新，以追求创新政绩；另一方面，地方政府出于维护社会秩序的考量，会倾向于采纳有显著社会需求或得到广泛社会支持的政策，以进一步强化政策合规性。

第三，结合政策扩散和地方政府竞争的相关研究，可以进一步将政策再创新的路径进行整合，将其喻为“创新擂台赛”。其中，政策扩散过程中的组织间关系是“擂台”搭建的充分条件，组织内部因素推动的效率逻辑可抽象为“攻”的战术，组织间关系和组织外部因素推动的合规性逻辑可抽象为“守”的战术。地方政府作为“攻擂者”可以自主决定是否参与以及通过何种形式参与竞赛。参赛的最终目标是利用再创新政策产出的治理效果换取创新绩效，在擂台赛中取得暂时的领先，为晋升提供更多机会。

政策扩散、政策创新、地方政府竞争既是中国公共管理学科的重要议题，也是解读“中国之治”深层次规律的重要窗口。本文以“擂台赛”为喻，在一定程度上有助于厘清政策扩散中政策再创新的生成路径和内在逻辑，也为理解地方政府竞争的行为逻辑提供了新的思路。本文选择政策扩散中的政策再创新为分析对象，进而提出“擂台赛”模式，不是要寻求“不一样”的特例或框架，而是为了回答一个更具普遍性的问题。也即，在面临现实中普遍存在的“组织趋同”趋势以及上级权威和同级政府竞争压力时，地方政府是如何借助合规性逻辑来应对组织环境的压力，并通过成功的政策再创新实现压力的消解与转移的。诚如弗雷德里克森所言：“将‘新’这个标签贴在任何东西上都是一件有风险的事情。若想赋予观点、思想、概念、范式、理论以崭新的意义，那就是具有双重风险”。“创新擂台赛”作为政策再创新的生成路径和内在逻辑的抽象整合，强调了地方政府在政策扩散和政策创新中的能动性，也揭示了在国家治理体系和治理能力现代化以及城市高质量发展带来的“多目标”情境中，地方政府回应复杂治理需求的行为逻辑。此外，在本文的案例库中，不同领域的政策可能对应相同的再创新路径、同一领域的政策可能对应不同的再创新路径，这在一定程度上表明传统的经济激励-政治晋升、荣誉称号-政治晋升等理论解释无法完全适用于多目标情境中地方政府的复杂行为逻辑。本文提出的“创新擂台赛”模式意在跟既有理论进行对话和整合，以更好地解释政策扩散中地方政府复杂的行为逻辑。

本文可能具备以下三个方面的创新。第一，研究内容的创新。现有研究多将政策扩散过程中地方政府采纳或复制某项政策的行为视为当地的政策创新，但却忽视了政策扩散中政策自身的变化。而本文对政策扩散中“政策再创新”的研究有助于弥补现有研究的不足。第二，研究视角的创新。本文基于组织分析视角，从组织间关系、组织内部与外部三个维度提炼影响因素，构建了一种新的政策再创新分析框架。第三，方法应用的创新。政策扩散研究中对QCA方法的应用多局限于分析单一类型政策，而本研究考察的是多类型政策案例，更加符合QCA所强调的“案例的同质性和最大程度的异质性”原则，也能够增强路径组合分析的外部效度。

当然，本研究作为一项初步探索仍存在许多不足。首先，本文对政策扩散与再创新过程中地方政府行为逻辑的分析较为初步，后续还需要进行更多理论提炼，与现有理论进行更为充分的对话。其次，政策再创新也有程度之分，如政策要素重组与政策目标置换，两者带来的创新风险不同，地方政府的行为逻辑也可能存在差异。而本文并未对此进行细致考察，未来还需要对政策再创新进行更加细致的界定，并使用模糊集定性比较分析方法来进一步探究政策扩散结果的生成路径。此外，本文基于小样本案例的研究结论尚有待于通过大样本或案例深描等研究来进一步检验。

为方便编辑，文中图表、注释与参考文献省略

文献来源：张海柱,林华旌.政策扩散中“政策再创新”的生成路径与内在逻辑——基于16个案例的定性比较分析[J].公共管理学报,2022,19(01):27-39+166.